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中国共享民宿的制度规制路径探析

来源:行政管理改革 时间:2018-10-25 [ ] 浏览次数: [ 打印 ] [ 关闭 ] [ 收藏 ]

  姚    瑶

  [摘 要]     共享民宿准入门槛低的特点造就了迅猛发展的市场前景,也带来了监管对象庞杂的难点;非标准化的服务符合共享民宿的个性化体验却也在安全监管领域敲响了警钟。共享民宿的行业规制存在概念界定不准确、准入标准不统一、配套制度不衔接、监管责任不明确、体制机制不完善等问题。应当以共享民宿两大特征为依据确定概念内涵和外延,明确制度规制的对象和范围。基于经营模式对民宿予以分类,确定责任主体。汇集多领域力量完善行业标准,通过提升法律层级、完善配套制度、成立行业协会等路径完善共享民宿的制度规制。

  [关键词]     共享民宿;制度规制;分类监管;主体责任

  [中图分类号] D92                               [文献标识码] A

  据不完全统计,全国已有超过4万家“共享民宿”,市场规模已达200亿元,而且这一市场还在快速增长。[1]在民宿行业快速发展的同时,消费者权益受损、民宿经营者被窃等市场乱象随之而生。民宿行业规制的研究成为新热点。基于共享民宿的基本特征和行业特点,分析行业规制的制度现状之发展和问题,是完善共享民宿制度规制的路径之一。

  一、中国共享民宿的基本特征和行业特点

  (一)共享民宿的基本特征

  关于“民宿”的起源,通说认为日本、法国、英国民宿行业历史悠久。民宿以“住家”“价格便宜”等为特征。我国较早的典型民宿有“奥运人家”和“世博人家”。《台湾民宿管理办法》定义“民宿”是指以家庭副业方式经营,提供旅客乡野生活之住宿处所。我国大陆地区的民宿已经突破了“副业”的经营模式。《北京市旅游条例》将民宿定义为:“城乡居民利用自己拥有所有权或者使用权的住宅,结合本地人文环境、自然景观、生态资源以及生产、生活方式,为旅游者提供住宿服务的经营场所。”《中国共享住宿发展报告2018》将“共享住宿”定义为:“以互联网平台为依托,整合共享海量、分散的住宿资源,满足多样化住宿需求的经济活动总和。”共享民宿比共享住宿的外延更广泛。

  从民宿房源和经营方式、民宿起源以及现有制度对民宿的定义,体现出共享民宿有两个基本特征:一是利用自己拥有所有权或者使用权的住宅;二是结合当地自然资源和文化资源。分别表达了“共享”和“民宿”的含义。

  (二)共享民宿行业的特点

  基于这两个特征,区别于传统的宾馆、酒店、度假村以及近几年兴起的青年旅社、经济型酒店、公寓式酒店,共享民宿行业独具行业特点:

  首先,经营场所为经营者自有或使用。经营者利用住宅或其他条件从事旅游经营,基础建设能力低于传统旅馆业经营者,因此民宿管理应当考虑该部分经营者无法承担的经营义务。比如对消防设备的要求,从符合住宅使用规律的角度出发,只要入住人数控制在合理范围,实质上未改变住宅性质,也未造成额外的安全风险,则不需要民宿经营者获取消防安全的认证。同时,可以增加民宿经营者能够承担的义务以提升经营安全,比如屋内放置逃生通道示意图、安全使用须知等。

  其次,结合当地自然资源和文化资源,在卫生条件、基础设施的保障上就有别于传统旅馆业。在规制过程中应在生态保护方面加重环保义务,同时在基础设施的配备上进行灵活的监管,比如基建落后地区、生态园林等环境特殊的地域,需符合基本的卫生条件等。

  因此民宿行业与传统住宿行业相比,优势和劣势并存。一个鲜明的优势是准入门槛低。只要有闲置的房源谁都可以成为民宿经营者。一个明显的劣势是非标准化。酒店、旅馆的设立基于卫生、安全的特殊要求属于行政许可事项,“民宿”替代了酒店、旅馆的作用,却没有相匹配的行政许可制度。以传统旅馆业的制度规制民宿行业就存在以下冲突点:

  1.特种行业经营标准与民宿准入门槛低之间的冲突。即,作为特种行业经营的需要,民宿经营应当符合酒店业应当具备的许可和监管。但是民宿的兴起正是因为准入门槛低,不特定的经营者大量涌入。由此,一旦设置与酒店业同等的许可审批和经营监管,会打击民宿经营者的积极性。

  2.经营者义务和分享者义务不能等同。共享民宿是房源提供者基于闲散资源的再利用,是为了盘活闲置的住宿资源,若强加过多的经营者义务将迫使大量副业经营者退出市场。

  (三)中国共享民宿的特有问题

  中国的社区关系更为复杂,共享民宿造成的扰民问题成为民宿合法化亟待解决的问题。此外互联网技术在中国的快速发展,如门锁的改朝换代也显露出共享民宿管理手段的滞后性。共享民宿的特征、行业特点和中国特有问题都是行业规制制度建设的基础。

  二、共享民宿行业规制的制度现状

  (一)国家层面政策鼓励与部门规制并举

  2017年10月1日施行的《旅游民宿基本要求与评价》作为我国首部对民宿行业标准作出规范要求的国家行业标准,在民宿行业管理上有一定指导意义。而《中华人民共和国旅游法》将民宿管理办法授权给地方制定。2018年3月22日国务院办公厅印发的《关于促进全域旅游发展的指导意见》指出:“城乡居民可以利用自有住宅依法从事民宿等旅游经营。”2018年5月共享住宿委员会成立。从行业发展势头角度分析,无论从国家政策导向还是行业自身发展都处于欣欣向荣的阶段。但是着眼于制度层面,目前可以依据的规范性文件为2017年10月1日国家旅游局出台的国家行业标准《旅游民宿基本要求与评价》,对相关定义、评价原则、基本要求、安全管理、环境和设施、卫生和服务、等级划分七个方面作了具体规定。

  与此同时,相配套的法律规范性文件也在进一步修订中,如2017年发布的《旅馆业治安管理条例(征求意见稿)》将“民宿”纳入管理范围。2017年住房和城乡建设部、公安部、国家旅游局联合印发了《农家乐(民宿)建筑防火导则(试行)》。部门更多从行业管理的角度设置了更多的限制性规定。

  (二)地方层面积极探索成效显著

  《中华人民共和国旅游法》赋予省一级政府根据本省旅游产业发展情况自行制定管理办法,管理本辖区内居民从事的旅游经营性质住房①。各省市以地方旅游条例的修订、出台指导意见、地方和基层出台民宿管理办法等方式进行了积极探索。

  2016年《北京市旅游条例》中将“民宿”单列为一节,并计划出台地方性法规。2015年《浙江省旅游条例》规定对民宿发放相关经营许可,并依据此条出台指导意见。福建、山东、广东、重庆、贵州、西藏、陕西、宁夏地区的旅游条例中均涉及民宿含义界定和管理条款,或明确鼓励个人可以利用自有住宅经营民宿。四川省2015年全面启动《四川省旅游条例(修正)》立法调研以及《民宿管理办法》的前期研究。2017年《甘肃省临夏回族自治州旅游条例 》规定自治州、县(市)人民政府应当加强对旅游民宿经营的引导,鼓励旅游民宿发展。此外各省市以指导意见的形式对行业管理细则作出规定说明,如《关于促进苏州市乡村旅游民宿规范发展的指导意见》《浙江省人民政府办公厅关于确定民宿范围和条件的指导意见》。

  三、共享民宿行业规制制度存在的问题

  (一)缺乏高位阶的法律规制

  有学者指出,《旅游民宿基本要求与评价》只是推荐性标准而非强制性规定,效力有限,只能作为经营者和服务者的行业自律与自治提供基本的规范参考,仍然需要顶层设计予以指导和规范,通过立法解决申请设立、行业标准、经营监管、投诉机制等问题。[2]国家层面没有专门的民宿行业管理法律法规。地方立法中鲜有公布实施的地方性法规。共享民宿行业的相关管理散见于规章和行政规范性文件中,层级较低,且未成体系。

  (二)没有统一的概念界定

  根据各地出台的相关规定,传统旅游饭店②以外的民宿被冠以不同的名称:农家乐、民宿度假村、高端民宿、乡村旅游民宿、客栈、民宿(农家乐)、农家乐(民宿)、农家乐民宿、乡村特色民宿(客栈)、民宿(乡村客栈)、家庭旅馆、特色民宿、民宿酒店、民俗客栈;业界还有在线民宿、在线短租、民宿短租、民宿长租等名称。以上名称都无法囊括民宿的所有形式。共享住宿委员会提出“共享住宿”的概念。但从现有民宿的形式来看,还有轰趴馆、农家乐等符合民宿特征但不一定用于住宿的形式存在,因此民宿是集住宿、餐饮、文化体验功能于一身的经营载体,“民宿”的外延大于“住宿”。目前我国制度规制层面尚未有一个统一概念可以准确表达共享民宿的内涵和外延。没有明确的概念界定,就不能确定法律规制的对象和范围。

  (三)准入标准和经营标准有待科学化

  以现有法规为分析样本,民宿的相关规定以章节或条款的方式出现在省、市(自治区)的旅游条例当中,条款多为“鼓励发展”的原则性规定。部分尝试了细化的规定,如《北京市旅游条例》单列一节用四条条款从定义、准入、规划、职责分工规定民宿管理。准入制度上要求办理工商登记。《浙江省旅游条例》专门规定民宿定义和准入规则,要求有关部门对符合条件的民宿发放相关的经营许可。《深圳市大鹏新区民宿管理办法(试行)》创新制度发挥社会治理作用,规定“民宿设立之初,需要由股份合作公司与民宿经营者签订民宿经营责任协议,股份合作公司同时出具同意民宿经营证明文件”,此协议是民宿准入和退出的民事依据。经营者需要备齐《餐饮服务许可证》《食品流通许可证》、营业执照、建筑物结构安全证明文件、消防审验证明或者消防安全评价文件等证明文件。

  经营标准大多参照了《台湾民宿管理办法》。但是在地方实践中,已突破了台湾民宿管理办法对民宿经营为“副业”的限定,也不限于英国民宿的模式,不仅仅是住家的体验,还包含了高端民宿等其他类型。共享民宿的经营标准不能一概而论。

  (四)配套制度的衔接不畅

  旅游法、消防法、卫生食品安全法、规划法中对于旅馆业的规定不能完全适用于共享民宿的管理。而《旅馆业治安管理条例(征求意见稿)》显然也高估了部分民宿主的经营能力,若严格执行将使其承担不合理的经营成本。很多地方虽大力支持民宿行业的发展,甚至以招商引资的形式对商户开放经营市场,但出现了修建完毕却无法通过安全检查导致项目搁置的情况。主管部门基于本部门的监管责任一律严格把关,且均有制度依据。民宿发展仅靠政策支持无法畅通未来前进的道路。

  综上,现有的法律规制不能支撑共享民宿行业的良性发展。需要进一步对共享民宿的概念进行界定,依据经营模式划分类型,针对不同类型的共享民宿匹配相适应的监管模式。

  四、共享民宿行业规制的制度完善建议

  (一)提高立法层级,完善制度体系

  1.出台国家层级的法律法规。制定国家层面《民宿管理办法》,健全治安管理制度,环境保护与卫生监管等制度。以促进民宿行业健康发展为前提,充分考量民宿分享经济特性,平衡发展与管理并重,在行业标准实施的经验中提炼民宿准入制度、民宿经营标准等规范,形成法律位阶的制度规定,做好顶层设计,科学统筹规划民宿市场的未来发展。国家层面的法律规定不宜过细,在制度设计上要留有创新的空间,将民生及社会安全因素相关的问题和惩戒措施列为强制性规范,对经营模式和交易方式留有空间。

  2.形成国家—地方分层级的法律法规体系。在国家统一的立法框架内尽快完善地方立法。一要创新准入制度。充分发挥社区自治制度的优势,赋予地方自治单位准入批准权力。规定明确的经营参数,在准入信息中登记民宿房间数、建筑面积、房屋装修、安全性能等情况。二要明确经营范围。大部分的民宿不仅提供住宿服务,一旦涉及餐饮及其他娱乐设施,则相应的监管责任也随之增加,因此对超出基础经营范围的商户进行备案登记制度。

  (二)确定民宿经营者为责任主体

  目前国内民宿运营模式主要有三种:C2C(由业主自营)、C2B2C(由商户经营)、B2C(由平台管理)。对平台的管理需要针对不同模式匹配管理。

  1.C2C(由业主自营),如Airbnb和“一家民宿”为典型代表。房源提供者上传房源信息,由平台团队审核发布。民宿消费者与房源提供者通过平台实现直接交易。此种情况房源提供者即为民宿经营者。

  2.B2C(由平台管理),如途家模式。房源提供者将房屋出租给平台,平台对房屋进行管理后对外发布,民宿消费者与平台签订服务合同。此种情况平台为民宿经营者。

  3.C2B2C(由商户经营),如“大象民宿”,主打精品民宿。房源提供者将房屋出租给商户,商户对房屋进行主题化的统一管理,交由平台发布信息。民宿消费者与平台签订服务合同。此种情况下商户和平台共同为民宿经营者。

  因此,民宿经营者承担经营责任。在不同模式中,民宿经营者的指向不同。需要根据经营模式,设定基础责任,并对不同类型的民宿经营者负担有针对性的经营责任。而平台在不同经营模式中承担不同的义务,也应当分类讨论。

  (三)明确各类主体责任

  1.民宿消费者的责任

  应当在服务条款中对民宿消费者的义务予以确认。可参照传统旅馆业,且基于私有住宅中的为营造主题的特殊物品,应当适当增加看管义务。应当增加维护住宅区正常居住环境的相关义务。

  2.民宿经营者的责任

  基于不同经营者的经营能力,设置分级的责任义务。如对C2C模式下的民宿经营者,基于其经营成本和房屋使用功能,应简化审批许可程序。但同时应当增加义务条款对其附近居民予以保护。如在普通住宅区内经营民宿,应当由民宿经营者在服务条款中增加劝告条款,以此在合理范围内增加民宿消费者对住宅区正常居住环境的维护,从而保障其他居民住户正常享有安全、平和的居住环境。对于B2C模式,平台兼具民宿经营者和中介责任,应当充分发挥数据信息优势,实现智能化的管理。对于C2B2C模式下的民宿经营者应当明确商户和平台的责任边界,商户负责开发和维护管理,平台负责商务经营。基于其高端精品的追求,可在传统旅馆业的基础要求上适当提升监管强度。

  3.平台的责任

  平台承担用户信息核验的责任。原本由出租人和承租人之间进行的沟通转由平台代替,但有些平台在用户登记时即使人名与身份证不匹配依然能够通过验证。平台若不承担双方身份核验的责任,后续交易的法律风险将不可避免。民宿的房源方难以准确定位到个人,且基数较大,要像传统酒店行业一样进行审批许可是不可能的。没有行政审批作为准入关卡,只能依赖平台的注册环节发挥身份核验的作用,但是此项责任目前缺乏相关义务要求,因而难以落实。

  4.行政监管主体的责任

  民宿产业发展经营管理监管责任分布在旅游、公安、卫生等多个部门,各监管主体之间既没有领导或指导关系,也没有合作执法的依托机制,出现了民宿监管主体的缺失现状。[3]需由文化和旅游部门会同应急管理、食药监部门、网信部门、自然资源部门、生态环境部门、卫生健康部门、农业农村部门等共同协调监管责任,在准入、经营、监督管理的标准和程序上实现统一和联动。

  (四)加快推进配套机制建设

  1.信用体系管理机制

  建立双向信用评价体系。对于民宿经营者,将信用评价与奖惩及淘汰机制相关联;对于民宿消费者,信用评价将以最直观的评分体现,经营者可依据此决定合同缔结意愿。

  2.纠纷解决机制

  行政监管部门需介入投诉机制。以平台为投诉案件的初步处理义务方。若穷尽平台义务无法解决的纠纷应当进入行政监管领域。平台应当设置合理的条款,协助民宿经营者和民宿消费者在合同缔约过程中明确双方权利和义务。

  3.奖惩与淘汰机制

  提高违法成本,明确交易双方的违法责任,不仅要对民宿经营者进行规制,也要加强房客一方的义务责任,减少侵权、欺诈事件。设置红色区域,即民宿经营在卫生、公安方面发现问题的要提高惩处级别。建立行业内信息公开制度,既要对违法违规民宿进行通报批评,也需对优质民宿表彰推荐。

  参 考 文 献

  [1] 周.民宿业健康发展需要法治护航 [N] .民主与法制时报,2017-11-5.

  [2] 王跃.规范“短租”:满足旅游美好生活需要 [N] .检察日报,2017-11-18.

  [3] 孙新见,柯冬英.我国民宿产业的发展及其法律规制问题研究[J].中国领导科学,2016(12).  

  [基金项目]中共中央党校(国家行政学院)课题“行政审批权优化配置研究”(17ZZYB012);北京政治文明建设研究课题“国家治理理论研究”(2018ZZWM016.

  [作者简介]姚瑶,中共中央党校(国家行政学院)博士研究生.  

  ①《中华人民共和国旅游法(修正)》(2016)第四十六条 城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营,其管理办法由省、自治区、直辖市制定。  

  ②《中国旅游饭店行业规范》第一章第二条规定:旅游饭店包括在中国境内开办的各种经济性质的饭店,含宾馆、酒店、度假村等。  

  ③《台湾民宿管理办法》中说“民宿是指以家庭副业方式经营,提供旅客乡野生活之住宿处所”。在一般的认知中,民宿的房间数并不易过多,一般都会在15间以下,甚至有说要明确客房数在5间,总楼地板面积150平米以下。

(责任编辑:邓浩)