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2017年中国共享经济法律规制概况

来源:行政管理改革 时间:2018-10-25 [ ] 浏览次数: [ 打印 ] [ 关闭 ] [ 收藏 ]

  刘   莘     余积明

  [摘 要]     2017年是共享经济在中国的丰盛之年,共享经济的规模体量和类型等都获得长足发展。以国家发改委、交通部等部委发布若干共享经济的重要文件为标志,共享经济在中国中央政策层面上获得支持和认可。在理论和制度层面,共享经济的法律规制问题也有不少进展,中国正在探索出一条有中国特色的共享经济的法律规制之路。但是,基于2017年中国共享经济法律规制的框架、体系现状及其存在的问题,未来中国共享经济的法律规制还存在有待完善之处。

  [关键词]     共享经济;法律规制;法治

  [中图分类号] D92                           [文献标识码] A

  2017年是共享经济在中国的丰盛之年,这一年以网约车、民宿和共享单车为典型的新业态不仅在规模体量上得到长足发展①,以发改委、交通部等部委发布若干共享经济的重要文件为标志,共享经济在政策层面上更是获得支持和认可。由这些与共享经济相关的重要文件观之,总体上“国家对新的商业模式保持了较高的政策容忍度,不管是网约车还是共享单车,决策层面对共享经济表示了极大的肯定和支持,这是共享经济能在中国快速成长的根本制度保障,也是其他国家最值得借鉴的地方。”[1]同时还应该注意到,2017年我国共享经济的法律规制在理念和思路上逐渐清晰,[2]规制框架和体系正在形成,但是具体规制手段的合法性、科学性还有待进一步提高。

  一、2017年是中国共享经济法律规制的里程碑之年

  以党的十九大报告和发改委等发布的重要文件为代表,标志着在中央政策层面,共享经济得到认可和支持。2017年3月7日发改委等八部委联合发布的《关于促进分享经济发展的指导性意见》(以下简称《指导意见》)是共享经济发展的阶段性成果。《指导意见》首先对共享经济的重要意义进行了阐释:“分享经济作为全球新一轮科技革命和产业变革下涌现的新业态新模式,正在加快驱动资产权属、组织形态、就业模式和消费方式的革新。推动分享经济发展,将有效提高社会资源利用效率,便利人民群众生活,对推进供给侧结构性改革,落实创新驱动发展战略,进一步促进大众创业万众创新,培育经济发展新动能,具有重要意义。”这一阐释表达了中国中央政府对共享经济的基本态度。此外,就共享经济的法律规制而言,《指导意见》及党的十九大报告的里程碑意义还表现在以下方面:

  (一)《指导意见》对共享经济的范围或者定义做出全新规定

  传统上,或者说西方提出的共享经济是对闲置资源的利用,而发改委的文件中,则明确扩展了其范围,即“分享经济在现阶段主要表现为利用网络信息技术,通过互联网平台将分散资源进行优化配置,提高利用效率的新型经济形态”,没有采用“闲置资源”的概念,而是采用“分散资源”的概念。而这一规定与传统上对共享经济的定义有所区别。分散资源比闲置资源或者冗余资源的范围要宽泛得多,这就使得共享单车、共享汽车和共享充电宝等新经济形态也得以纳入共享经济的范畴。

  这两年来,对共享单车等到底是否共享经济充斥着诸多争议,很多观点从西方共享经济的定义出发,认为只有对闲置资源的利用才是共享,否则就是伪共享或者假共享。还有观点是从共享的模式出发,认为只有C2C,也就是由个体提供产品或者服务才是共享经济,而B2C不是共享经济。从目前共享经济的多种形态来看,似乎与传统租赁差别不大,以至于受到伪共享和假共享的批评。但是,新的共享经济与传统租赁实际上存在根本差别,“本质上,共享经济是基于移动互联网、物联网、移动支付、人工智能、智能制造等技术进步产生的”。[3]C2C是共享经济的起点模式,B2C是共享经济的衍生模式,共享单车等可以看作是分时租赁的进阶版。但是与传统的租赁经济相比较,共享经济的网络效应非常明显,刚需、高频、使用周期短,是共享经济区别于租赁经济的三个基本特征。[4]

  网约车既是网络预约出租车,可以归属为出租车中预约类,同时更是基于移动互联网而实现乘客运输服务的共享经济。其与巡游出租车不同,与其他国家和地区的通过电话电召的预约出租车也是不同的。网约车是典型的共享经济,私家车通过网约车平台提供运输服务属于C2C模式,这是共享经济,以后发展成为由网约车提供无人驾驶车辆则是B2C模式,也仍然是共享经济。未来财产所有权的重要性进一步下降,所有权和使用权的分离将进一步加大,在多个领域都可能产生更多共享经济的形态,无论是C2C还是B2C,从节省社会整体资源的角度来讲,都是符合共享经济的最初原意的。发改委的这一文件创造性地从资源的情况入手,将目前多种形式的新经济形态都纳入共享经济的范畴,为新经济形态保驾护航。这是2017年共享经济法律规制的里程碑,标志着中国在中央层面明确对共享经济的承认和支持。

  (二)《指导意见》对如何规制共享经济提出若干基本要求和原则

  一是主线,共享经济的发展和规制是为了推进供给侧结构性改革。二是目标,共享经济的发展是要满足经济社会发展需求。三是核心,共享经济的规制要支持创新创业。四是导向,共享经济是要以满足消费需求和消费意愿为导向。五是任务,共享经济规制的任务与本届中央人民政府的重要改革是一脉相承的,即继续深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革。六是基本原则,鼓励创新、包容审慎的原则,对共享经济发展与监管并重,积极探索推进。这一原则的确定是本文件的核心部分,这是在中央层面第一次明确对共享经济提出规制的基本原则,是对总书记、总理等对共享经济赞扬和支持的制度化规定。七是方法,文件提出一系列落实鼓励创新、包容审慎的手段和方法,包括加强分类指导,创新监管模式,推进协同治理,健全法律法规,维护公平竞争,强化发展保障,充分发挥地方和部门的积极性、主动性,支持和引导各类市场主体积极探索分享经济新业态新模式等等,文件的主体内容就是对这些手段和方法做了细化的规定。八是责任,文件明确提出要“根据分享经济的不同形态和特点,科学合理界定平台企业、资源提供者和消费者的权利、责任及义务,明确追责标准和履责范围”。如何确定平台和用户的责任,对激励和规范共享经济平台发展至关重要。这一对责任的规定有两个关键点,第一是分类,根据共享经济的形态和特点做出分类,比如商业平台与非商业平台,社交媒体平台与电商平台、O2O平台、金融平台等,不同平台的规制重点和内容不同。第二是平衡,平台经济中有多方主体,多重利益,规制要为多方主体的多重利益寻求平衡,注重对规制手段与效果的评估,对激励和规范要并重,这也是规制的基本原则“鼓励创新、包容审慎”的具体化,首先强调激励,其次强调规范。

  (三)十九大报告表明对共享经济的肯定和支持

  对于共享经济的法律规制而言,除了《指导意见》之外,2017年另一个更具里程碑意义的重要文件当属2017年11月党的十九大报告。十九大报告在贯彻新发展理念,建设现代化经济体系部分中,将共享经济与中高端消费、创新引领、绿色低碳、现代供应链、人力资本服务等并列为深化供给侧结构性改革的重要领域。其里程碑意义在于首次在党的报告中直接使用了“共享经济”这一表述,更是将共享经济摆在了重要地位,表明了对共享经济的肯定和支持。此前,英文中的“sharing economy”在中文中到底是“分享经济”还是“共享经济”不是很明确。理论界两种表述都有使用,而上述发改委等的《指导意见》则使用的是“分享经济”的表述。十九大报告明确使用共享经济,在统一概念表述和规制范畴方面有着深远意义。此外,十九大报告强调“在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能”。这也是十九大报告的第二个里程碑意义,原因在于其在肯定、支持发展共享经济的同时,为我国发展共享经济指明了方向和路径。

  无论是国务院、发改委等部委发布的关于共享经济的指导意见,还是党的十九大报告提出的重要思路和原则规定,都对共享经济发展具有非常重要的保障和推动作用。但是,其目前仅具有指导性作用,还不是法律规定,都还有待于通过全国人大及常委会的法律、国务院的行政法规以及地方性法规和规章等法律制度予以进一步明确和规范,并转化为具体的法律规定,为共享经济的发展提供更为有力的、具有法律效力的制度保障。

  二、2017年中国共享经济的规制框架和体系正在形成

  2017年在网约车、民宿和共享单车领域,国务院多个部委和多个地方政府也都发布政策文件和法律规范,共享经济的规制框架和体系正在酝酿和形成中。比如,在共享单车领域,2017年8月2日,经国务院同意,交通运输部等十部门联合出台《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》充分体现了“鼓励创新、包容审慎”的规制思路和原则,不仅获得了共享单车企业的支持,也获得社会各界的较多的赞同。这一指导意见,与2016年交通运输部等八部门联合出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)在征求意见过程中受到多方争论和非议形成鲜明对比,共享单车指导意见的出台,恰恰是对网约车的规制某种程度的反思和纠偏。

  网约车的部门规章和众多地方实施细则的出台,以严管网约车为主轴,对网约车的准入规定了很高的门槛限制,大多数地方都通过车辆限制、驾驶员户籍、分支机构、驾驶员考试等多个环节对网约车实行了数量控制,其基本思路和框架是将传统巡游出租车的规制照搬过来,所以在制度层面上形成了对网约车的高压严控。截至2017年7月,19家网约车平台公司已在相关城市获得经营许可,同期尚有130余家网约车平台公司拟开展网约车业务。中国有300多个地级市,2800多个县市,网约车公司取得线下服务许可的城市其实比例很低。此外,驾驶员和网约车分别还要申请《网络预约出租汽车驾驶员证》《网络预约出租汽车运输证》,实务中申请两证的比例也很低。从平衡巡游出租车和网约车利益的角度来讲,中国政府正在探索一条切实有效的路径,一方面将网约车合法化,赋予其合法地位,但是又设置准入许可;另一方面同步推进传统巡游出租车改革,新增出租汽车经营权一律实行期限制,不得再实行无期限制。而且新增出租汽车经营权全部实行无偿使用,并不得变更经营主体。这些措施客观上有助于缓冲和减少网约车兴起给出租车市场带来的冲击。

  就目前的法律规定而言,网约车市场准入的门槛还过高,实际上由于无法执法而流于形式,就政策和法律来讲需要作出调整。中央层面的《暂行办法》以及地方层面的网约车实施细则均存在诸多问题。就《暂行办法》而言,其中有四处规定可以由地方政府作出,但是下位法的规定仅限于对部门规章有关规定的细化,而非“减损公民、法人和其他组织权利”和“增加其义务”,也不得“增设违反上位法的其他条件”,而各地实施细则普遍存在增设行政许可条件,减损公民权利和增加义务的问题,违反了我国《立法法》第82条以及《行政许可法》第16条的规定。就地方层面的网约车实施细则而言,一方面法律位阶不足。除了深圳、重庆、广州、武汉上海和青岛等少数几个地方是以地方政府规章的形式立法的,绝大多数地方是由地方交通主管部门以规范性文件的形式作出规定的,不符合《立法法》《规章制定程序条例》的有关规定;另一方面制定程序不规范。地方层面颁布实施细则过程中,“征求广大乘客、私家车主、各网约车平台企业、传统出租车司机及企业等的意见,本是一个公众参与、汇聚民智、增强决策的科学性与民主性的重要途径。”[5][6]北京、成都、南京、合肥、杭州等地网约车细则征求意见的时间仅为一周,似乎存在程序上的瑕疵。

  更为重要的是,从地方层面网约车实施细则的具体内容来看,“不少地方政府依旧没有摆脱传统监管理念的束缚,沿袭了出租车行业的数量、价格管制的思路,简单将网约车纳入传统的出租车行业的监管体系当中。”[7]这种“数量管制+价格管制”的模式严重阻碍了网约车在我国的健康发展,网约车最终只能“沦为昂贵版的出租车”。[8]网约车规制中出现的不合法不合理问题,在共享民宿、共享单车、共享汽车等领域中也不同程度地存在,而且在各地规制中屡见不鲜。这些阻碍共享经济发展,不利于大众创业、万众创新、满足人民群众美好生活向往的落后陈旧的规制理念亟待革新,规制手段亟待调整。

  三、未来中国共享经济法律规制的完善方向

  基于2017年中国共享经济法律规制的框架、体系现状及其存在的问题,未来中国共享经济的法律规制应当朝着以下方向进行完善:

  (一)为共享经济的发展创造良好的制度环境

  从未来国家和城市发展战略来讲,一个良好的制度环境对于共享经济的发展至关重要。倘若套用传统规制框架,规制手段过于严苛,就会导致“过度规制”的问题。最后的结果是阻碍共享经济社会效益的发挥,将共享经济的创新性扼杀于摇篮。以网约车为例,网约车是将互联网技术应用到出行场景下,对小汽车出行方式的改变是变革性的。不仅提高现有小汽车出行效率,而且对新车销售有抑制作用,符合社会资源节约利用、更好保护生态环境的目标。但是,从共享经济的本质看,网约车作为大数据流量的入口,也是集合数据的平台,只有让更多私家车接入平台,才能更好地调动机动车资源,提供更为充分便利的出行服务,也才能更多地获得出行数据,从而为大数据产业、智慧交通和智慧城市打下坚实基础。倘若禁止私家车接入平台,网约车作为共享经济新业态所具有的创新性及其社会效益将会大打折扣。共享单车也是同理,单车租赁本身重要性毋庸置疑,在更大范围积累和运用大数据才是共享单车的未来发展之路,也只有在更高维度上认识和理解规制的必要性和可行性方是正途。

  (二)改变传统的“数量限制+牌照制度”的规制方式

  有观点认为,标准化共享经济的公共属性带来公平与效率的矛盾,实例就是网约车和共享单车,“从出租车司机停运示威、网约车加价,到共享单车侵占公共道路资源、废铁成山”“以共享出行为代表的标准化共享,因准公共服务属性与商业属性冲突而导致了它不是提供公共服务最合理的模式。”[9]以此种观点为基础,在网约车和共享单车领域都认为要采用特许经营的方式进行数量限制。本文认为市场这只无形的手将在新技术的运用下发挥作用,不需要通过政府的特许经营来限制数量。“对于共享经济,更大的质疑来自于其野蛮增长带来的社会问题,比如安全问题,全民素质教育问题,运营者资质问题,市场准入机制问题,服务质量问题,不公平竞争问题,社会治安问题等等。这正是共享经济的阶段性爆发导致的社会监管的滞后引起的主要矛盾。不论是在预防、准入、疏导和监管创新上,我们也在不停地摸索中前进。”[10]

  就出租车而言,随着技术的进一步发展,出租车出行方式即将发生根本性变化,巡游类出租车将仅占到很小的比例,而绝大多数出行都是预约的,而且所谓巡游和预约的差别也将进一步缩小,甚至这种分类将变得没有意义。因此,对出租车通过牌照进行管理也完全属于不必要。除了长期以经营为业的车辆以外,兼职司机可以自由介入平台,私家车主会根据价格、道路情况、天气情况等等判断是否提供服务,整个机动车出行通过网约车平台实现动态调整,达到平衡,市场机制可以发挥作用,不需要政府这只有形的手来发挥作用。相信在某个时间节点的,出租车的行政许可即牌照将完全没有存在的必要,任何车辆接入平台提供出行服务时,就是出租车,在不接入平台时就是私家车,社会整体资源得到最为充分有效的利用。[11][12]

  就共享单车而言,目前的乱停放和过度投放问题也通过市场正在解决。通过更为精细的算法安排和企业管理,停车、投放问题都可以得到更好的解决,通过政府发放牌照来控制数量,短平快解决问题,的确是不必要的,给市场和企业一些时间和空间,这些问题都将解决。“截至2017年12月,共有19家投身共享经济的企业宣告倒闭或终止服务。其中包括7家共享单车企业、2家共享汽车企业、7家共享充电宝企业、1家共享租衣企业、1家共享雨伞企业和1家共享睡眠仓企业。”[13]市场机制导致企业优胜劣汰,赢者胜出,企业的生生死死,会催生更多提供更优质服务的市场主体出现,对共享经济目前下定论还为时过早。在必须由政府出手的情况下,政府有更好的规制手段可以采用,比例原则和成本效益分析等也同样适用于政府在共享经济领域规制的评估,而且更应该通过合作治理的方式实现规制的目标。

  (三)加强对新技术、新经济和新业态的安全监管

  对于新技术、新经济和新业态而言,传统的“数量限制+牌照制度”的经济性规制手段并不可取,政府的监管的重点应当是安全性规制。即可以由市场竞争解决的问题交由市场,而市场不能完全解决的问题则应当加大政府监管的力度,而且在监管的内容上要与传统出租车监管不同。比如,在网约车车辆、司机的资质要求上,应当通过网约车平台完成审核,而不需要政府再颁发单独的许可,但是政府应当提供信息资料比对的服务,并对平台是否严格进行审核进行抽查和监督。对网约车日常运营,政府应当对平台进行监控,对提供营运的车辆和司机是否与注册审核的一致进行监督,对网约车平台可以通过技术来实现监管的问题实行监督。比如网约车平台大多宣称可对网约车行驶过程进行监控,对驾驶习惯不好甚至有危险驾驶的司机予以警告、暂停甚至停业的处理,政府应当对平台是否履行上述承诺进行监管,对驾驶员的动态监管显然比资质审查更为重要。在民宿领域也是如此,法律规制的重点不应当是市场准入,而是对不同类型民宿进行深入研究基础之上的若干安全要点的规制,包括房东和房源是否真实、交易过程是否出现异常、投诉和举报能否及时解决等。

  参考文献

  [1]崔俊杰.我国当代行政法治变迁的特色、反思与前瞻[J].行政法学研究,2016(1).

  [2][10]科林.共享经济是2017的最大谎言吗?其实我们欠它一首赞歌[EB/OL].http://www.sohu.com/a/207497214_313170.

  [3][9]谈婧.清华大学互联网产业研究院.共享经济白皮书(2017年)[EB/OL].http://dy.163.com/v2/article/detail/D87ISJED0519ELMN.html.

  [4]荆文娜.共享经济:2017年几多欢喜几多愁?[N].中国经济导报,2018-1-18(8).

  [5]薛志远.网约车数量管制问题研究[J].理论与改革,2016(6).

  [6]彭岳.共享经济的法律规制问题——以互联网专车为例[J],行政法学研究,2016(3).

  [7]宋心然,张效羽.网约车地方规制细则成本收益分析——以北京市网约车规制细则为例[J].国家行政学院学报,2017(5).

  [8]江德斌.别把网约车管成了出租车[N].海南时报,2016-08-29.

  [11]王静.中国网约车新政与变革方向[J].行政法学研究,2017(4).

  [12]王静.中国网约车监管的困境及解决[J].行政法学研究,2016(2).

  [13]张明江.共享经济2017年遭遇过山车:年内19家初创企业“阵亡”[EB/OL].http://finance.ifeng.com/a/20171219/15876642_0.shtml.   

  [作者简介]刘莘,中国政法大学法学院教授、博士生导师,中国行政法学研究会副会长;余积明,中国政法大学法学院博士研究生。  

  2017年,共有190家共享经济类企业获得融资,融资资金约合1159.5亿元,分布在共享单车、共享汽车、共享充电宝等11个热门领域。其中,共享汽车领域的超级独角兽滴滴出行在2017年获得了95亿美元(约合人民币627亿元);共享单车领域中,2017年共有23家企业获得融资,累计金额约合258.09亿元。其中,摩拜、ofo小黄车成为本年度该领域内最能吸金的企业,分别累计获得约合70亿元和82亿元的融资。  

  2018年《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》(国办发〔201815号)是又一部对共享经济利好的重要文件,在该文件中,创新性提出“全域旅游”的概念,全面提升旅游业在满足人民群众美好生活的向往方面的重要作用,对共享经济发展具有关键意义的规定是“城乡居民可以利用自有住宅依法从事民宿等旅游经营”,对共享民宿的发展也是具有里程碑意义的规定,首次在中央文件层面予以肯定和支持。  

  ③《立法法》八十二条规定:“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”《行政许可法》第十六条规定:“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定,不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。”  

  进入2018年,南京等城市暂停网约车许可发放、深圳等城市以数量管控为由禁止新增共享单车等做法,仍然沿袭的是数量管制的思路,也缺乏上位法规定。

 

(责任编辑:邓浩)